摘 要：隨著國家對食品安全愈發關注，食品安全各級監管部門開始通過招標等方式來選擇優質的第三方檢驗機構協助開展食品安全抽檢監測工作，并在工作中持續改進采購形式，如采用分包采購、電子化招投標等更加公開透明的方式。同時，采取有效措施進一步完善食品安全招投標工作中出現的問題，既保障了政府采購工作的公正性，也使食品安全監測水平得到大幅提升。
1 招投標采購活動現行政策
招標等交易方式通常是由項目采購方作為招標方，通過發布招標公告或向一定數量的特定供應商、承包商發出招標邀請等方式來公布招標采購的信息，并提出所采購項目的需求及供應商的資格要求等招標采購條件，表明將選擇最能夠滿足采購要求的供應商與之簽訂采購合同的意向，再由各有意提供采購所需貨物、工程或服務的報價及其他響應招標要求條件的供應商參加投標競爭。最后，招標方在對各投標者的報價及其他的條件進行審查比較后，從中擇優選定中標者，并與其簽訂采購合同[1]。
我國規范以招標等形式開展政府采購活動的主要依據有《中華人民共和國政府采購法》(以下簡稱《采購法》)、《中華人民共和國招標投標法》(以下簡稱《招標投標法》)及相關實施條例，還包括國務院及有立法權的地方人大頒發的地方性法規和規章等。其中，《采購法》是為了規范政府采購行為而制定的法律，其第三章第二十六條指出，公開招標應作為政府采購的主要采購方式[2];《招標投標法》則是招標投標領域的基本法，其第一章第三條規定，在中華人民共和國境內進行的工程建設項目(指與其有關的貨物、服務)的采購必須進行招標[3]。
同時，為了使政府采購工作在規范性的基礎上更具靈活性和適應性，財政部制定了《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》《政府采購非招標采購方式管理辦法》等，明確了以競爭性磋商、競爭性談判、單一來源采購和詢價采購等方式開展政府采購活動的行為規范[4]。
2013年2月4日，中華人民共和國國家發展和改革委員會令第20號公布《電子招標投標辦法》(以下簡稱《辦法》)，這是中國推行電子招投標的綱領性文件，也是我國招投標行業發展的一個重要里程碑。《辦法》明確規定，數據電文形式與紙質形式的招標投標活動具有同等的法律效力[5]。相比傳統形式，電子招投標活動更有利于實現互聯互通和信息共享。
2 食品安全抽檢政府招標采購活動現狀
2.1 常見采購要求
針對食品安全抽檢監測項目開展的政府采購活動，根據招標方的采購內容、規模大小等不同需求，采購方式包括招標、競爭性磋商、遴選、競爭性談判等，而對供應商的資格、技術等要求通常包括以下幾個方面。
①具有獨立承擔民事責任的能力，且經營范圍包含檢驗檢測等;
②具有與國家有關認證認可規定相適應的檢驗資質，并通過省級及以上質量技術監督局頒發的檢驗檢測機構資質認定證書(CMA);
③具備同類項目實施經驗;
④具有履行合同所必需的設備和專業技術能力，包括滿足抽樣工作的專職人員和配套抽樣設備(如車輛、冷藏冷凍樣品的裝備、現場電子化抽樣設備、錄像拍照設備等)、滿足食品檢測需求的實驗室條件及配套設備設施、具有相關專業背景和經驗的專業技術人員等;
⑤能夠為采購方制定滿足其項目需求、可行性強的服務方案和服務質量保障措施等[2]。
以上食品抽檢項目既是政府采購活動中常見的項目要求，也是依據食品抽檢項目的特點和需求從實際出發，為保證項目的順利實施而專門制定的，且符合相關法律法規的規定。
2.2 采購方式的轉變
因食品抽檢項目具有特殊性，早前的采購活動通常為供應商入圍的形式，即事先選定一定數量的、滿足上述要求的入圍供應商，再根據每次食品抽檢的具體需求向已入圍供應商下達任務。這種采購方式能夠有效保證所采購項目的順利實施，更加機動靈活地安排每次抽檢任務，規避因某一家入圍供應商自身因素導致的任務延期甚至無法實施。與此同時，該采購方式也存在任務分配不均衡，甚至某一家或幾家供應商直到服務期結束都未分配到任務的情況，這無疑違背了政府采購活動客觀公平的初衷，也不利于客觀、公正地開展食品安全監督抽檢工作。
為構建更加統一開放、競爭有序的政府采購市場體系，財政部于2019年7月29日發布《財政部關于促進政府采購公平競爭優化營商環境的通知》(財庫[2019]38號，以下簡稱《通知》)。《通知》從“全面清理政府采購領域妨礙公平競爭的規定和做法”“加強政府采購執行管理”等方面更加深入具體地規范了政府采購行為，其中就包括“不得通過入圍方式設置備選庫、名錄庫、資格庫作為參與政府采購活動的資格條件”等[6]。
《通知》發布實施后，各省、市相關單位積極響應這一政策并采取了對應措施。例如，在食品抽檢項目的政府采購活動中，將傳統的“入圍供應商庫”形式轉變為“分包采購”形式，即在開展招標等采購活動時，將所需完成的食品抽檢任務按照地區、食品類別、采購預算等進行分包，且每包任務量或預算金額基本持平;采用兼投不兼中等形式將每包任務打包分配給符合采購需求的供應商，保證從源頭做到公平、公正。
2020年4月，中國山東政府采購網發布的《臨沂市市場監督管理局全市食品安全抽檢機構評選項目公開招標公告》[7]就將項目分為9個包進行采購，每個包的預算金額基本一致，選定9家供應商分別完成其中一個包的任務，即從源頭明確任務分配，保證采購活動的公平性。
2.3 電子化采購
《通知》指出，應“加快推進電子化政府采購”“逐步實現全國范圍內的互聯互通”[6]。中央《深化政府采購制度改革方案》對政府招投標制度創新、流程規范等方面也作出了相關指示，各省、市、地方財政部門根據指示作出相關工作部署。如山東省財政廳于2020年4月15日下發《山東省政府采購全流程電子化建設方案》的通知，要求各市財政局盡快組織并確保在年底前完成政府采購全流程電子化建設任務[8]。此外，因新冠疫情防控需求，各地加快落實電子化“不見面”招投標工作，極大推進了政府采購全流程電子化建設的進程。
至此，食品安全抽檢政府采購活動以招標、競爭性磋商等為主要采購方式，以對供應商的資格、技術等提出具體要求為中標條件，采取分包采購代替入圍供應商庫的主要形式，并逐步推進電子化招投標建設，形成了更加規范透明、公平公正、信息共享的健康可持續發展的局面。
3 現行招投標政策所面臨的問題
基于現行政策所形成的食品安全抽檢政府采購工作正朝著更加公開、透明、資源共享的方向行進，但在實施過程中也發現了一些問題。
3.1 招投標過程中妨礙公平競爭的現象依舊存在
部分采購項目的招投標過程依舊存在妨礙公平競爭的規定和做法，包括設置或變相設置供應商規模、成立年限等門檻來限制供應商參與政府采購活動，設置超出采購項目實際需求的規定或評分要求(如食品檢驗人員90人以上、必須具備《國家食品安全監督抽檢實施細則》中必檢項目之外所需要的設備等)，以及通過不及時、有效、完整發布或提供采購項目信息等方式妨礙供應商參與政府采購活動(如招標更正信息發布不及時或重要信息未按照規定通知各投標單位等)，這往往會對供應商的投標造成不利影響。
3.2 分包采購政策不完善造成資源浪費
分包采購是將采購方當年(次)采購任務或按照任務覆蓋的地區、檢測內容、預算金額等將任務盡量平均分為多個包，投標方可針對其中一個或多個包進行投標，最終可中標一個或多個包的任務采購形式。此種形式下，投標方通常需要分包制作標書。
例如，濰坊市市場監督管理局2019年食品檢驗檢測機構項目[9]分為11個包，并要求分包制作標書——每包提供紙質版標書正本一份、副本7份和U盤儲存的電子版標書一份。為了提高中標率，投標人一般會同時投報11個包段的投標文件，即需要準備88本紙質標書和11份電子版標書。
事實上，同一采購項目下各個包段的采購需求和對供應商的資格、技術等要求往往相同，即每個標段的投標文件內容幾乎完全一致。這一情況下，分包制作標書無疑是對資源的浪費及不合理分配，不符合可持續發展戰略“資源利用率顯著提高”的發展目標。
3.3 各地電子化招投標建設進展不一致引發多重問題
推行電子招投標方式對于提高采購透明度、節約資源和交易成本、促進政府職能轉變具有非常重要的意義，特別是在利用技術手段解決弄虛作假、暗箱操作、串通投標、限制排斥潛在投標人等招投標領域的突出問題方面有著獨特優勢。
《通知》指出，電子招投標應“逐步實現全國范圍內的互聯互通”[6]。由于電子化招投標建設多以地級市為單位開展，但因各地進展不一致、措施不完善等產生了一系列問題。
3.3.1 紙質開標與電子開標并行
針對具備電子開標條件的采購活動，投標人除需要制作與提交電子投標文件外，還需同時遞交紙質投標文件;盡管采購活動具備遠程開標條件，但仍需要授權代表到開標現場參與投標。
3.3.2 分包采購安排不合理
分包形式進行招投標，同一項目下各包采購內容無差別的，仍需要按照分包制作多份相同標書，并分別進行重復打印、膠裝、蓋章、上傳等工作。此外，開標時需要評審專家分包重復審核也會導致開標時間冗長。
3.3.3 電子化招投標工具不統一
全國大多數地區未實現電子化招投標平臺、制作工具等的統一化，致使同一省份不同地區投標的投標人需在不同采購平臺分別注冊賬號并辦理多個CA。
3.3.4 電子化招投標建設水平參差不齊
由于各地市獨立采購電子招投標平臺、制作工具、在線開評標工具等，導致平臺或工具制作方水平參差不齊，故常會出現以下問題。
①制作軟件中模塊設置過于瑣碎或劃分不合理，亦或各模塊要求上傳的內容有重復;
②電子標書制作工具中的附件格式與招標文件內的附件格式存在差異，或者格式不一致;
③簽章工具使用不流暢，功能不完善，如不具備法定代表人簽字、缺少指定范圍內的批量簽章功能等;
④開標平臺搭建簡陋，多家投標供應商同時簽到、解密、簽字確認時常會出現卡頓或閃退問題;
⑤采用競爭性磋商等需要多輪(次)報價的，多輪(次)報價功能不完善;
⑥某些平臺出現亂收費等違反相關政策法規的現象。
以上問題的存在，除造成資源浪費外，更嚴重的是阻礙了電子化招投標全省乃至全國范圍內的互聯互通、資源共享。
4 進一步完善食品安全抽檢招投標工作的對策與建議
針對食品安全抽檢政府采購中現行招投標政策所面臨的問題，按照《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標投標法》及其他相關法律、法規、條例等的要求，為更好、更快的實現政府采購招投標工作的公平公正與資源共享，故提出以下建議。
4.1 從實際出發，清除妨礙公平競爭的采購要求
根據采購項目的特點和實際工作需求，有針對性地制定符合切實需要的采購項目要求和入圍條件，規避設定超出項目實際需求的人員數量和設備種類等行為，清除設立分支機構、限定供應商規模、成立年限門檻等妨礙公平競爭的采購要求。同時，堅決打擊電子招投標活動中出現的購買指定軟件作為參加電子化政府采購活動的條件等行為，打擊平臺使用過程中向投標供應商二次收費的行為[6]。
4.2 優化分包采購形式，減少資源浪費
采用“分包采購”方式開展的同一采購項目的采購需求、供應商資格技術等要求相同的包段，投報多包時，無論采用紙質還是電子介質，均統一制作一套投標文件——僅需在封面標注所投包號，或在報價等有區別的地方注明包號及對應內容即可。此外，應優化并改善電子唱標軟件的功能，使其能夠滿足分包采購時在統一制作的投標文件中可以分別唱報多個包段報價。
4.3 全面開展電子化、遠程化招投標工作
已能夠實現電子化招投標的地區，建議全面開展電子化招投標工作，不再使用紙質投標文件，如需存檔備份的可改為由成交供應商中標后提供紙質投標文件;能夠實現全流程電子招投標的(除有特殊要求外)地區可全面實行遠程開標。
4.4 整合資源，加快招投標工作統一規范化建設
通過整合與利用現有的系統平臺資源，加快以省級為單位的平臺統一建設或全省乃至全國范圍內的平臺互通工作進程，簡化注冊、登記、CA辦理、相關軟件下載等流程，采取使用優質的招投標平臺、提升平臺建設水平、改善招投標硬件設備等措施，盡可能的減少電子招投標過程中因軟硬件問題導致的意外情況，從而確保電子招投標建設工作的順利實施。同時，逐步改變紙質開標與電子開標并行的局面，提升政府采購電子化、信息化水平，以及政府采購質量和采購效率。
4.5 集思廣益，將招投標問題改進工作落到實處
廣泛搜集與采納公共資源交易中心、采購代理機構、投標供應商等直接使用電子招投標平臺和制作工具的相關人員的意見、建議，采用能夠更好的滿足大多數需求、制作良好、售后及時的平臺和工具，并及時優化與改進使用過程中發現的新問題。
5 總結
以往的食品安全抽檢政府采購項目通常以紙質標書現場開評標、現場監督為主，隨著電子招投標系統的不斷開發和廣泛使用，電子化遠程監督和在線開評標可更好地保障供應商的合法權益。相信通過摒棄“供應商庫”的不公平政策、從源頭分配好任務的“分包采購”形式、不斷完善的電子招投標建設，以及持續做好以上工作的問題發現、改善提升，必將切實優化公平競爭的營商環境，有效保障供應商參與政府采購的合法權益，穩步實現全國范圍內的互聯互通、資源共享，為關系億萬人民健康安全的食品安全抽檢工作的第一步奠定堅實基礎。
